El reto de la transferencia de riesgos
Tras más de dos décadas de funcionamiento, el sistema de APP en el Perú ha adquirido experiencia y reconocimiento a nivel regional, pero enfrenta también nuevos desafíos. Tanto en el Perú como en otros países con trayectoria en APPs, los criterios técnicos y de diseño suelen definirse basándose en información limitada, lo que genera incertidumbre y puede ocasionar sobrecostos. Además, los riesgos pueden trasladarse al sector privado en etapas tempranas, antes de poder ser valorados adecuadamente. A esto se suman procesos de contratación largos y sujetos a disputas y revisiones constantes, lo que termina por limitar la participación de postores, especialmente en proyectos complejos o de alta exposición política. Cuando los riesgos se transfieren demasiado pronto, los postores tienden a sobrevalorar la incertidumbre, exigir protecciones contractuales o incluso retirarse, lo que genera demoras, renegociaciones y, en el peor de los casos, la paralización de inversiones clave.
El modelo progresivo: fundamentos y ventajas
Las APP Progresivas, implementadas con éxito en Canadá [1] y Australia, introducen una fase de desarrollo colaborativo previa al cierre financiero. Este enfoque se estructura en tres etapas:
- Participación temprana y desarrollo conjunto. Tras un proceso competitivo, el socio privado seleccionado colabora con la entidad pública para avanzar en el diseño, validar riesgos y optimizar el alcance del proyecto. La transparencia en la formación de costos y el intercambio abierto de información reducen asimetrías y fortalecen la confianza mutua.
- Definición de costos objetivo y asignación de riesgos. Con información validada, las partes negocian un costo objetivo y una asignación de riesgos basada en evidencia. Si no se alcanza un acuerdo satisfactorio, la entidad pública puede relanzar el proceso licitatorio con información mejorada, preservando la competencia y el interés público.
- Cierre financiero y ejecución. Una vez establecidos los términos comerciales, el proyecto adopta una estructura convencional de Asociación Público-Privada (APP), implementando mecanismos de pago basados en desempeño y asumiendo la responsabilidad integral durante todo el ciclo de vida. Esta metodología posibilita optimizar el momento en que se incorpora el financiamiento privado dentro del ciclo de desarrollo, incrementando así la eficiencia del proceso.
Experiencia internacional: lecciones para el Perú
Canadá ha sido pionero en la adopción de APP progresivas, especialmente en infraestructura de transporte y social. Organismos como Infrastructure Ontario y Partnerships BC han demostrado que este modelo atrae a más postores, reduce litigios y facilita la gestión de riesgos complejos mediante enfoques colaborativos y procesos de “open book”. Según Morningstar DBRS (2025), el modelo progresivo fomenta un diseño más maduro y colaboración entre partes, resultando en mejor gestión de riesgos en proyectos complejos.
Australia también ha consolidado la transparencia en la formación de costos y la posibilidad de que el sector público se retire de la negociación si no se alcanzan acuerdos satisfactorios, manteniendo así la presión competitiva y el control sobre los resultados.
Por otro lado, estudios internacionales como el de Eymirlioglu y colaboradores (2023) advierten que la transferencia excesiva de riesgos al sector privado puede desalentar la participación y aumentar los costos, por lo que recomiendan buscar un equilibrio adecuado y mecanismos de colaboración más sofisticados para incentivar la inversión de largo plazo en infraestructura.
Propuesta de adaptación para el Perú
Las características del entorno peruano —planificación deficiente, rotación administrativa, disponibilidad de terrenos, licencias sociales, retrasos en permisos y riesgos geotécnicos— hacen especialmente relevante la adopción de APP progresivas. Un modelo adaptado podría contemplar:
- Contratación en dos fases: calificación técnica, financiera y colaborativa, seguida de desarrollo conjunto con un proponente preferido.
- Talleres colaborativos de riesgos: espacios estructurados con stakeholders para construir confianza con estrategias comunicacionales.
- Costeo transparente: modelos abiertos que aseguren al Estado y a la ciudadanía que los precios negociados reflejan valor real.
- Protecciones de salida: si no se logran acuerdos, el Estado puede relanzar el proyecto con información mejorada, reduciendo riesgos políticos y preservando la competencia.
- Integración comunitaria: la fase de desarrollo permite una participación significativa antes de cerrar términos comerciales, mejorando la legitimidad y reduciendo conflictos.
Reflexión final
El Perú requiere seguir explorando modelos innovadores de APP, apoyándose en experiencias exitosas. Las APP progresivas representan una alternativa innovadora y colaborativa para ejecutar infraestructura compleja en entornos inciertos, alineando incentivos públicos y privados y fortaleciendo la confianza en el sistema. Aprendiendo de la experiencia internacional, el país puede diseñar una versión propia que desbloquee inversiones, mejore el valor por dinero y acelere la entrega de proyectos estratégicos.
Esta transformación no es solo técnica, sino estratégica: un marco progresivo permitirá llevar la infraestructura de proyectos postergados a listos para ejecutar, de conflictivos a consensuados y de alto riesgo a alto impacto, cumpliendo así la promesa de las APP para el desarrollo sostenible del Perú.
Referencias
- Morningstar DBRS. (2025). How the Progressive Public-Private Partnership Model Can Help Make Canadian High-Speed Rail a Reality.
- Eymirlioglu, D., Gören, A. C., Olson, K., Tenner, G., Groulx, K., Robertson, S., Buetow, P., & Cheetham, S. (2023). The Infrastructure Deficit: The Effectiveness of Alliancing and PPP Models in the Past and for Our Future Needs.
- The Canadian Council for Public-Private Partnerships.
