År 2017 fattade riksdagen beslut om att Sverige ska bli klimatneutralt senast år 2045, och för att nå dit behöver samhället elektrifieras än mer. Elektrifieringen av transportsektorn och industrin innebär att efterfrågan på el i Norden förväntas öka från cirka 400 TWh ända upp till cirka 700 TWh. Det är en samhällsomställning som ställer höga krav på det svenska elsystemet, för en ökad elproduktion kräver också ett utbyggt elnät. Och det helst igår. I dag har vi dock en verklighet där tillstånden för att bygga ut en transmissionsnätsledning kan ta mellan 10 och 15 år. Skälen till varför processerna är så utdragna beror på flera olika saker.

I grunden positiva lagändringar som driver utökningen av tillståndsprocesser

Själva prövningen hos Energimarknadsinspektionen tar mellan 9 och 18 månader, enligt myndighetens egen utsago, men då har ofta arbetet med ansökan pågått under flera år innan ansökan väl lämnas in. Företaget bakom ansökan måste göra förstudier och miljöinventeringar för att kunna påvisa att den sträcka ledningen ska anläggas på, är den som medför minst miljöpåverkan och inte står i konflikt med annan lagstiftning. När koncessionsbeslutet sedan ska fattas av Energimarknadsinspektionen prövas ansökan enligt både ellagen och miljöbalken. Enligt elförordningen skickas alla ansökningar, både för nya ledningar och för förnyade tillstånd, på remiss till sakägare och intressenter som får två eller tre månader på sig att svara, och om det då kommer in nya fakta i ärendet, skickas de åter till företaget som får bemöta dem. Till detta kommer att när beslutet väl är fattat, kan det komma att överklagas, endera till regeringen eller till mark- och miljödomstolen och vidare till mark- och miljööverdomstolen.

– Den grundläggande orsaken till de långa tillståndstiderna är att vi under en lång tid har haft en utveckling med skärpt miljölagstiftning och ökade möjligheter för enskilda och intresseorganisationer att påverka projekt som de berörs av. Det är i grunden positivt med en större demokratisering och noggrannare beskrivningar av miljöpåverkan - baksidan är att det tar längre tid, både för utredningarna och för processen i sig. En föränderlig lagstiftning är också svår att hantera över tid, de senaste året har till exempel artskyddsfrågan varit i fokus där kraven höjts signifikant i och med ett antal domar. För processer som redan varit igång ett antal år är det svårt att backa bandet och fokus skiftas från den övergripande nyttan till den enskilda skadan, vilket är på gott och ont, förklarar Jonas Rune, sektionschef på WSP.

– Kraftledningsutbyggnader i Finland går avsevärt mycket fortare, vilket inte i huvudsak beror på att vi har vitt skilda juridiska krav. Det är samma EU-förordningar som ska uppfyllas avseende miljökonsekvensbeskrivningar, miljökvalitetsnormer och artskydd. Jag tror att åtminstone en del av förklaringen ligger i värderingsskillnader där säkerhetspolitiska aspekter och självförsörjande får ett större utrymme. Bara för att vi har samma lagstiftning betyder det inte att vi tolkar den på samma sätt. I Sverige har vi haft en mer bokstavstrogen tolkning, fortsätter Jonas.

De förändringar som gjorts löser inte grundproblemet

I augusti 2021 kom en rad lagändringar gällande processerna vid elnätsutbyggnad. Lagändringarna förenklar till viss del arbetet vid ansökan och förkortar processerna. Bland annat förenklar de för nätföretag genom att företagen nu kan vidta vissa åtgärder utan att behöva ansöka om en ny nätkoncession. Men även om lagändringarna är ett steg i rätt riktning, så är det inte hela lösningen anser Jonas.

– Det är viktigt att inse att en enskild lagändring inte förändrar förutsättningarna för utbyggnad så länge den omgivning som processen är kopplad till inte förändras. Utbyggnad av transmissionsnätet är vad som i samhällsplaneringen brukar kallas ett ”wicked problem”. Det finns en övergripande tydlig samhälls- och klimatnytta, men de enskilda åtgärderna i sig medför påverkan på enskilda värden och aspekter. I dessa avvägningar finns ett antal olika myndigheter och sakägare som var och en har sitt intresse att värna, och bedömer nyttan av och risken för skada på grund av utbyggnaden på olika sätt. Med så många intressenter, utan gemensam bedömningsgrund, i en föränderlig process är det en omöjlighet att definiera en obestridlig bästa lösning, det beror helt på vilket perspektiv man har. Nyttan av åtgärden är inte tydlig för den som belastas av påverkan, oavsett om det är en markägare eller till exempel en påverkan på en skyddsvärd kulturmiljö.

– Men det är inte alla tillståndsprocesser som går långsamt. Många av de nya industrier som är beroende av utbyggnad av ledningar tillståndsprövas relativt fort. Där finns en lokal påverkan men också en väldigt tydlig lokal nytta, vilket gör avvägningarna lättare. Lite paradoxalt har det förstås påverkan på behovet av utbyggnaden av transmissionsnätet, vilket förändrar och därmed riskerar att ytterligare förlänga dessa processer, fortsätter Jonas.

Möjliga vägar framåt

Samhällsomställningen är grunden för att vi ska nå klimatmålen och elektrifieringen är grunden i samhällsomställningen. Därmed finns det en problematik i att transmissionsnätet och dess utbyggnad inte klassas som om ett riksintresse i miljöbalkens mening. Genom att klassa det som ett riksintresse skulle det finnas möjligheter att korta ned ledtiderna vid ansökningarna något, då det bland annat kan bli enklare att göra avvägningen gentemot andra intressen.

– Det finns ingen enskild åtgärd som löser ett problem så komplext som detta. Riksintresseklassning är ett, i mitt tycke, mycket naturligt steg för att betona vikten av ett starkt transmissionsnät. Andra åtgärder som förmodligen skulle kunna förenkla processerna är att se över ersättningsreglerna för de markägare som påverkas, och att samla prövningen till en instans för att undvika dubbelprövning eller i vissa fall trippelprövning av ledningar. Allt detta kommer dock ta ett par år att ändra, år som vi inte har. Den absolut viktigaste åtgärden vi kan göra i dag är att öka transparens, kommunikation och samarbete mellan inblandade myndigheter och instanser för att få bättre samordning och förståelse av själva tillståndsförfarandena, och på så vis förkorta processerna. Vi hamnar alltför ofta i två läger där respektive sida tycker att den andra har fel, och det finns ingen som kan peka med hela handen och säga att det här gör vi för någonting större. Om alla inblandade aktörer deltar och kommunicerar under hela tillståndsprocessen minskar risken för exempelvis sena krav på kompletteringar eller avslag. Men det krävs ett långsiktigt fokus och gemensamma spelregler.

– De långa tillståndsprocesserna är absolut ett stort hinder för vår samhällsomställning, men det största hindret är trots allt bristen på fungerande kommunikation och samarbete mellan alla berörda parter. Om vi lyckas lösa det kommer tillståndsprocesserna inte alls stå i vägen utan snarare bana väg för att vi ska klara klimatmålen, avslutar Jonas.